Il Parlamento sarà eletto per “trascinamento”. Nella sua composizione, perderà importanza il nesso rappresentativo tra elettori ed eletti, e cioè la scelta da parte di elettrici ed elettori dei loro rappresentanti nelle aule parlamentari.
di Agnese Rapicetta
Nei giorni scorsi la destra, con una evidente forzatura, ha approvato in Parlamento in prima lettura due “riforme costituzionali” molto discusse e divisive, parliamo di premierato e autonomia differenziata. Ma quali sono davvero i punti di criticità del primo di questi due provvedimenti? Per capirlo meglio ne abbiamo parlato con Angelo Schillaci, Professore associato di Diritto pubblico comparato e membro della Commissione Nazionale di Garanzia del Partito Democratico.
Il Senato ha approvato in prima lettura la riforma costituzionale che introduce nel nostro ordinamento l’elezione diretta del premier. La maggioranza esulta, soprattutto Fratelli d’Italia, le opposizioni invece sono fortemente preoccupate. Due mondi opposti, due visioni della democrazia fortemente diverse: ma le riforme costituzionali non dovrebbero unire?
Dovrebbe essere così, certo. Basterebbe tenere a mente quel che accadde tra il 1946 e il 1947 quando, in Assemblea Costituente, esponenti di culture politiche profondamente diverse seppero dare vita – nel confronto anche acceso, ma rispettoso – a un testo capace di tenere assieme prospettive e punti di vista differenti e capace, soprattutto, di tracciare un cammino condiviso verso il futuro. Un cammino di libertà e liberazione, emancipazione, democrazia e giustizia sociale, solidarietà ed eguaglianza. Questa riforma ha seguito un itinerario molto diverso. È stata proposta dal Governo, senza dare seguito alla consultazione delle forze di opposizione; e per quel che si è visto finora – nel primo passaggio in Senato – non c’è stata alcuna disponibilità al dialogo. Già nel metodo, dunque, siamo lontani dallo spirito della Costituzione.
Il testo, lo abbiamo detto, prevede che si elegga a suffragio universale e diretto il Presidente del Consiglio – contestualmente all’elezione dei membri di Camera e Senato-. La personalizzazione della politica è un processo già in atto da molto tempo, con questa riforma si incentiva la leadership forte e la personalizzazione dei partiti: si potrà parlare ancora di una democrazia parlamentare?
L’elezione diretta del/la Presidente del Consiglio dei ministri si inserisce in un quadro di apparente conferma della forma di governo parlamentare: pur se eletto direttamente, il Presidente del Consiglio – assieme al Governo – dovrà infatti godere della fiducia delle due Camere. Le analogie, però, si fermano qui: se si va oltre la superficie, è facile rendersi conto che il principio stesso dell’elezione popolare diretta del Presidente del Consiglio contrasta con l’essenza della democrazia parlamentare. Secondo la nostra Costituzione la democrazia non si riduce al solo momento elettorale, né tantomeno alla legittimazione elettorale di un capo. La democrazia è, piuttosto, un processo – anche faticoso – di mediazione tra posizioni e punti di vista differenti, che trasforma il conflitto in decisione senza mortificare le minoranze. E questo processo è affidato, in una forma di governo parlamentare, alla capacità delle forze politiche di dar vita a maggioranze parlamentari e governi stabili. Sono insomma i cittadini che – come recita l’articolo 49 della Costituzione – associandosi in partiti concorrono con metodo democratico a determinare la politica nazionale. E la sovranità popolare – penso all’articolo 1 – deve fare i conti con le “forme” e i “limiti” imposti dalla Costituzione: questo vuol dire, ad esempio, che la maggioranza non è onnipotente ma deve sempre farsi carico con responsabilità delle posizioni diverse e dell’interesse generale. Per questo, soprattutto, esistono le Costituzioni: per evitare l’abuso del potere da parte delle maggioranze. Nel disegno di legge di riforma il discorso è invece del tutto rovesciato: la democrazia si riduce all’investitura popolare del leader, lasciato poi sostanzialmente libero di determinare l’indirizzo politico senza efficaci contrappesi. Prima ancora degli aspetti tecnici della riforma, è questa impostazione di principio a doverci interrogare profondamente.
Eleggendo contestualmente anche il Parlamento, come saranno i parlamentari del “futuro” (sempre che questa legge alla fine passi l’esame del Parlamento e il probabile referendum)? Di quanta autonomia e iniziativa legislativa potranno godere?
Questo è uno degli aspetti più critici della riforma. L’elezione del Parlamento non sarà soltanto “contestuale” rispetto a quella del Presidente del Consiglio: sarà piuttosto l’elezione del Presidente del Consiglio a condizionare la composizione e gli equilibri parlamentari. Si prevede, infatti, che il sistema elettorale assicuri sempre e comunque al Presidente eletto un premio elettorale che garantisca una maggioranza parlamentare. Il Parlamento, in breve, sarà eletto per “trascinamento”. Nella sua composizione, perderà importanza il nesso rappresentativo tra elettori ed eletti, e cioè la scelta da parte di elettrici ed elettori dei loro rappresentanti nelle aule parlamentari. Ciò che prevarrà sarà, piuttosto, il legame tra l’eletto/a e colui (o colei) che ne ha determinato – per trascinamento – l’elezione, cioè il Presidente del Consiglio. È facile immaginare che una simile dinamica non farà che esasperare il processo di indebolimento del Parlamento, già in corso da anni. Peraltro, non si prevede alcun contrappeso o istituto di garanzia per l’opposizione e le minoranze parlamentari, che si troveranno inevitabilmente schiacciate da una maggioranza così profondamente identificata con il suo capo. Insomma, piuttosto che rafforzare la legittimazione democratica del Parlamento – ad esempio intervenendo in modo serio sulla legge elettorale e sull’organizzazione dei partiti politici – si preferisce prendere la scorciatoia, pericolosa, dell’elezione diretta del vertice del governo e dell’elezione per trascinamento della maggioranza parlamentare.
Un Parlamento debole. Un premier forte. Ma come sarà il ruolo del Presidente della Repubblica? La riforma ha introdotto novità su alcune prerogative del Presidente (che non dovranno essere controfirmate dal governo) ma viene esautorato dalla possibilità di gestire crisi parlamentari o extraparlamentari: il ruolo del Capo dello Stato viene indebolito?
L’indebolimento del ruolo del Presidente della Repubblica discende – prima ancora che da modifiche formali delle disposizioni costituzionali che lo riguardano – dall’impianto stesso della riforma e, in particolare, proprio dall’elezione diretta del Presidente del Consiglio. Potrebbe ad esempio essere molto difficile, per il Presidente della Repubblica, esercitare le proprie funzioni di garanzia – ma anche il proprio ruolo persuasivo – di fronte a un vertice dell’esecutivo che potrà sempre rivendicare la propria legittimazione elettorale: è questo squilibrio, in fondo, a dover guidare ogni riflessione sulle trasformazioni del ruolo del Presidente della Repubblica. A ciò si aggiunga che la maggioranza “derivata” dall’elezione del Presidente del Consiglio sarebbe – grazie al premio – sempre in grado di eleggere autonomamente il Presidente della Repubblica. Alla luce di questo squilibrio, l’eliminazione della controfirma di alcuni atti presidenziali mi pare un palliativo. Si tratta peraltro – ad eccezione della nomina del Presidente del Consiglio (che sarà però ormai condizionata dalla sua elezione diretta e dalle disposizioni costituzionali che indirizzano l’operato del Presidente nella soluzione delle crisi extraparlamentari) – di atti che rientrano già nelle prerogative sostanziali del Presidente e in relazione ai quali la controfirma assume una mera funzione di controllo formale di regolarità e di esonero di responsabilità. Più complesso il discorso per quel che riguarda la gestione delle crisi di governo. Attualmente, il ruolo del Presidente della Repubblica durante le crisi si lega infatti strettamente al confronto costante e continuo con i gruppi parlamentari: solo in casi eccezionali di crisi profonda o impossibilità di regolare funzionamento del sistema il Presidente ha assunto iniziative più incisive, ottenendo comunque un largo appoggio da parte delle forze politiche. Nel disegno di riforma, invece, il ruolo del Presidente della Repubblica sarà del tutto marginale nelle crisi nate dall’approvazione di una mozione di sfiducia (in quel caso, il Presidente dovrà infatti sciogliere anticipatamente le Camere). Negli altri casi, si giocherà esclusivamente nel rapporto con il Presidente del Consiglio eletto, che diviene il vero dominus delle crisi sia nel caso di dimissioni derivanti dalla mancata approvazione di una questione di fiducia, sia nel caso delle crisi extraparlamentari. Un sistema, insomma, eccessivamente irrigidito, in cui l’indebolimento del Presidente della Repubblica è diretta conseguenza dell’indebolimento del circuito democratico-rappresentativo a favore della legittimazione popolare diretta del Presidente del Consiglio.
Leggendo le specifiche di questa riforma, fra i tanti dubbi, ce ne è uno che è grande come un macigno: ma con quale legge elettorale si sceglierà questo premier? Quale riforma elettorale garantirebbe governabilità e rappresentatività tale da far ‘funzionare’ questo nuovo sistema?
Il disegno di legge di riforma si preoccupa di blindare l’elemento plebiscitario – cioè l’elezione diretta – e l’elemento iper-maggioritario (e cioè il premio) ma non dice praticamente nulla sul sistema elettorale. Ciò comporta gravi rischi: non sappiamo infatti se il Presidente del Consiglio dovrà ottenere una soglia minima di voti per essere eletto (o se sarà invece sufficiente la maggioranza relativa), così come nessuna soglia è prevista per l’attribuzione del premio elettorale. Va sottolineato, peraltro, che le Costituzioni che prevedono l’elezione diretta di una carica monocratica – di regola, peraltro, il Presidente della Repubblica – contengono almeno la disciplina di massima della sua elezione (ad esempio scegliendo tra elezione a turno unico o a doppio turno, o indicando della maggioranza necessaria per l’elezione): anche in questo, la riforma proposta dal Governo è dunque un unicum nel panorama offerto dalla comparazione. Ancor più grave, se possibile, la mancata previsione di una soglia minima per l’attribuzione del premio elettorale, che si pone in contrasto con quanto osservato dalla stessa Corte costituzionale. La Corte ha infatti chiarito – nella sentenza n. 1/2014 – che l’attribuzione di un premio elettorale in assenza di soglia minima è “tale da determinare un’alterazione del circuito democratico definito dalla Costituzione”, comportando una “eccessiva divaricazione tra la composizione dell’organo della rappresentanza politica, che è al centro del sistema di democrazia rappresentativa e della forma di governo parlamentare […] e la volontà dei cittadini espressa attraverso il voto”. D’altra parte, è molto difficile ipotizzare – soprattutto alla luce dell’impianto complessivo del progetto di riforma e dei molteplici squilibri e criticità che esso porta con sé – un sistema elettorale in grado di far funzionare, senza pregiudicare il principio di rappresentanza, un sistema così fortemente incentrato sulla legittimazione plebiscitaria del vertice dell’esecutivo. Ricordo peraltro che la riforma non potrà essere applicata finché non sarà approvata una legge elettorale. In ogni caso, affidare simili scelte alla legislazione ordinaria – e, quindi, al volere della maggioranza parlamentare, per giunta senza fissare in Costituzione un quadro di principi sufficientemente dettagliato – appare, nel quadro del tipo di riforma che si sta cercando di approvare, inopportuno e rischioso.
Un’ultima domanda: lei è fra i molti costituzionalisti e studiosi di diritto pubblico che si sono spesi contro questa riforma e hanno firmato l’appello ispirato all’intervento in Senato della senatrice a vita Liliana Segre, che cosa è di questa legge che proprio non la convince o che la preoccupa di più?
Mi preoccupa senza dubbio la riduzione del processo democratico alla investitura elettorale del Presidente del Consiglio, con conseguente elezione per trascinamento del Parlamento: un punto di contraddizione per me insuperabile, che – unito all’assenza di contrappesi – mette in discussione il principio di separazione dei poteri e, in modo particolare, la fondamentale istanza di equilibrio che esso porta con sé, soprattutto per quel che riguarda i rapporti tra Governo e Parlamento. E mi preoccupa, ancor più in profondità, l’idea del rapporto tra Costituzione e dinamiche politiche che mi pare essere alla base di questo progetto. A una Costituzione chiamata a organizzare e orientare le relazioni tra le forze politiche nel funzionamento della forma di governo, assicurandone l’elasticità e tutelando i diritti delle minoranze, si rischia di sostituire una Costituzione che asseconda tali dinamiche di relazione, irrigidendo – e quindi rendendo più fragile – la stessa democrazia.